Dans son discours au Congrès du 20 septembre 2001, George W. Bush annonce une « guerre contre le terrorisme » qui ne se limitera pas aux auteurs du 11 septembre. Les États-Unis entendent combattre les réseaux terroristes mais aussi les États qui leur offrent un refuge. Cette formulation transforme une attaque criminelle en conflit stratégique de longue durée et donne à l’exécutif américain une grande marge pour employer la force, le renseignement, les sanctions financières et la coopération policière.
La première cible est l’Afghanistan des talibans, qui refuse de livrer ben Laden selon les conditions exigées par Washington. L’intervention d’octobre 2001 renverse rapidement le régime. En janvier 2002, Bush élargit encore le cadre en désignant l’Irak, l’Iran et la Corée du Nord comme un « axe du Mal ». La lutte antiterroriste s’articule désormais à la prolifération des armes de destruction massive et au changement de régime dans certains États considérés comme menaçants.
La notion de guerre mondiale pose néanmoins des difficultés. Le terrorisme est une méthode, non un adversaire unique ; les instruments nécessaires varient donc considérablement selon les situations. En traitant des problèmes de nature différente dans un même cadre stratégique, l’administration Bush facilite la mobilisation politique après le 11 septembre mais ouvre aussi la voie à l’intervention irakienne, dont le lien avec les attentats n’est pas établi. Dans son discours au Congrès du 20 septembre 2001, Bush élargit explicitement la réponse aux organisations terroristes et aux régimes qui les abritent, donnant à la campagne une portée potentiellement mondiale.