La libre circulation des personnes constitue un objectif européen, mais sa réalisation soulève des questions de sécurité, d’immigration et de contrôle des frontières extérieures. Faute d’accord entre tous les membres de la Communauté, cinq États — France, République fédérale d’Allemagne, Belgique, Pays-Bas et Luxembourg — choisissent d’avancer séparément. Ils signent le 14 juin 1985, dans la localité luxembourgeoise de Schengen, un accord prévoyant la suppression progressive des contrôles aux frontières communes.
L’accord de 1985 reste largement programmatique. La convention d’application, signée le 19 juin 1990, précise les mécanismes nécessaires : politique commune de visas pour les courts séjours, coopération policière et judiciaire, règles sur les demandes d’asile et création du Système d’information Schengen. L’idée est essentielle : abolir les contrôles internes suppose de renforcer la coopération entre États et de mieux organiser la surveillance des frontières extérieures. Libre circulation et sécurité sont donc pensées ensemble.
Il faut enfin distinguer signature et mise en œuvre. Les contrôles ne disparaissent effectivement entre les premiers États participants qu’en 1995, au-delà de la période étudiée. Schengen reste initialement en dehors du cadre juridique communautaire avant d’être intégré plus tard dans celui de l’Union européenne. Dans les années 1980-1990, il représente surtout une méthode d’intégration différenciée : quelques États peuvent avancer plus vite lorsque l’unanimité des membres n’est pas possible. Son intégration dans le droit de l’Union n’intervient qu’avec le traité d’Amsterdam signé en 1997 et entré en vigueur en 1999 : pour la période étudiée, Schengen demeure donc une coopération intergouvernementale distincte de la CEE.