La République fédérative socialiste de Yougoslavie réunissait six républiques — Slovénie, Croatie, Bosnie-Herzégovine, Serbie, Monténégro et Macédoine — ainsi que deux provinces autonomes au sein de la Serbie, le Kosovo et la Voïvodine. Le régime de Josip Broz Tito combinait fédéralisme, parti unique et politique de non-alignement. Après sa mort en 1980, la crise économique, l’endettement et l’affaiblissement des institutions fédérales accentuent les rivalités entre élites républicaines.
La guerre n’est pas l’effet automatique de « haines ancestrales ». Des responsables politiques mobilisent les mémoires de la Seconde Guerre mondiale, les peurs démographiques et les médias pour transformer des désaccords constitutionnels en antagonismes nationaux. Slobodan Milošević consolide son pouvoir en Serbie par un nationalisme centralisateur ; des nationalismes concurrents progressent en Croatie et ailleurs. Les élections multipartites de 1990 donnent une légitimité à des projets incompatibles sans fournir un mécanisme de compromis.
La Slovénie et la Croatie proclament leur indépendance en juin 1991. La courte guerre en Slovénie est suivie d’un conflit beaucoup plus long en Croatie. En Bosnie-Herzégovine, république particulièrement plurielle, la guerre débute en 1992 après le référendum d’indépendance. Forces bosno-serbes, croates et gouvernementales se disputent les territoires ; les déplacements forcés de populations et les crimes contre les civils sont utilisés comme instruments de conquête. Les accords de Dayton mettent fin à la guerre de Bosnie en décembre 1995. Une nouvelle guerre oppose ensuite, en 1998-1999, les forces serbes et l’Armée de libération du Kosovo, avant l’intervention de l’OTAN et l’établissement d’une administration internationale.
Les images des villes assiégées, des camps de détention et des populations déplacées provoquent une forte émotion internationale. L’ONU déploie des forces de maintien de la paix, impose des sanctions et négocie sans parvenir à arrêter rapidement les violences. Dans ce contexte, la création d’un tribunal apparaît à la fois comme une réponse juridique et comme le révélateur des limites de l’action politique et militaire.